miércoles, 7 de diciembre de 2011

Sistema electoral. Reformando la democracia (y IV). España


SISTEMA ESPAÑOL

El sistema electoral español es deudor de la coyuntura socio-política en que se desarrollaron las primeras elecciones, constituyentes, de 1977. El sistema electoral recogido en el decreto-ley 20/1977 de medidas en materia electoral fue calcado de forma precisa en la ley orgánica 5/1985 que pasaría a regular el régimen electoral general (LOREG). Es por ello que en el estudio de los motivos que llevaron a la aprobación del decreto-ley encontraremos gran parte del por qué de nuestro modelo electoral, y gran parte de las críticas al mismo.

La coyuntura no es otra que el fin de la dictadura franquista y los primeros pasos de la democracia. Con los fantasmas de la guerra civil aún presentes, el riesgo a la fragmentación parlamentaria, la ingobernabilidad del Estado, y la tradición constitucional española del siglo XIX (textos de muy escaso cumplimiento y duración, cuya ruptura ocurría generalmente con cada cambio de signo del gobierno) obligaban a extremar las cautelas.

La constitución reservó cuatro artículos capitales al respecto, partiendo del claro enunciado “las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado” del artículo 66, la prohibición del mandato imperativo en el artículo 67.2 y un marco de bases para cada una de las cámaras en los artículos 68 (Congreso) y 69 (Senado). En principio, al igual que en otras cuestiones relevantes, el constituyente optó por el llamado “principio dispositivo”, es decir, enunciar en nuestra norma suprema tan sólo un marco básico, permitiendo que las leyes de desarrollo lo adapten a las situaciones o necesidades de cada momento, “dando cabida en su seno a distintas opciones políticas, sin imponer o impedir a ninguna en concreto” (STC 11/1981). Pero en este caso, la regulación constitucional, aún siendo de mínimos, precondiciona y, en gran medida, limita las posibilidades de desarrollo del legislador, supongo que en un intento de evitar que el sistema electoral variase con cada gobierno.

Así, pasaré en primer lugar a explicar de forma sucinta los modelos escogidos para el Congreso y el Senado: su circunscripción, su tipo de sufragio y su escrutinio.

CONGRESO

El tamaño del Congreso viene limitado por la Constitución, que prevé en su artículo 68 una horquilla entre los 300 y los 400 diputados. La LOREG, al igual que el RDL 20/1977 fijan ese número en 350.

La circunscripción, continúa el artículo 68, será la provincia, y por ley se establecerá una representación mínima. Esa representación mínima son 2 escaños por provincia, 1 por Ceuta u otro por Melilla (un total de 102 escaños se reparten de esta forma), de suerte que los 248 restantes se distribuyen en base al método Hare (ver mi entrada sobre métodos de escrutinio) en base a la población de derecho de las provincias.

¿Por qué se escogió este sistema? En su exposición de motivos, el RDL 20/1977 es bastante claro. Se buscaba, por un lado, suavizar los efectos de nuestra irregular demografía y, por otro, lograr un mayor equilibrio territorial en la representación. Hay autores que entienden estas justificaciones como infundadas puesto que la representación territorial en ningún momento le fue conferida el Congreso, sino al Senado.

El tipo de sufragio se basa en listas cerradas y bloqueadas. Y el escrutinio obedece a un sistema proporcional, con barrera electoral del 3% a nivel de circunscripción, basado en el método D’Hondt (ver mi entrada sobre métodos de escrutinio). En Ceuta y Melilla, el escaño que les corresponde se atribuye por mayoría de votos.

SENADO

El Senado, cámara de representación territorial según el artículo 69 se elige de forma distinta al Congreso.

La circunscripción sigue siendo la provincia, pero los senadores elegidos en cada una cambian. Se elegirán, en principio, 4 senadores por provincia, 3 senadores en Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, 2 senadores en Ceuta y Melilla y 1 senador en Ibiza-Formentera, Menoría, Fuerteventura, Gomera, El Hierro, Lazarote y La Palma. Por otro lado, se elegirá 1 senador, y otro por cada 1 000 000 de habitantes a nivel Comunidad Autónoma. Esos senadores los eligen las asambleas legislativas correspondientes (el ciudadano no les vota).

El tipo de sufragio se denomina “mayoritario corregido”, con listas abiertas. Cada ciudadano dispone de un voto menos que el número de senadores a elegir (salvo en Ceuta y Melilla y en las islas menores). Es decir, en Gran Canaria, el ciudadano puede votar como máximo a dos candidatos y en Madrid a tres, esto opera una corrección al efecto mayoritario. ¿Por qué? Serán elegidos los candidatos con mayor número de votos. Si la mayoría de personas vota a los candidatos del partido A, este partido, probablemente (al ser listas abiertas, no tiene porque ser así) sólo obtendrá 3 senadores, correspondiéndole el cuarto al segundo partido más votado (en un sistema mayoritario normal, los 4 senadores se los llevaría el partido más votado). El escrutinio, por tanto, se lleva a cabo a través del cómputo de votos obtenidos por los candidatos, que luego se ordenarán en listas por partidos.

PROBLEMÁTICA

Habiendo analizado el funcionamiento del sistema electoral español, es preciso valorar sus efectos, y para ello acudo a tres nociones clave.

Por un lado, la idea de Representación. Según Jellinek, la capacidad del representante de expresar la voluntad de su representado.

Por otro, la idea de Representatividad. La igualdad en el voto. No en un sentido aritmético, sino la igualdad de poder en el voto, es decir, que todos los votos contribuyan de igual forma a la obtención de representación (STC 45/1992).

Por último, la proporcionalidad, es decir, la correspondencia entre el número de votos obtenidos y el número de escaños.

REPRESENTACIÓN

A este efecto obedece, como hemos visto, la elección de la provincia como circunscripción electoral y la elección del mínimo de 2 escaños por cada una. Pero hay otras cuestiones a este respecto que quedaron sin aplicación.

Listas abiertas. En la tramitación de la LOREG se rechazó el uso de listas abiertas para el Congreso, fundamentalmente por tres motivos: 1) Porque se entendía que favorecería la corrupción y el clientelismo 2) Porque perjudicaría la estabilidad en el gobierno y 3) Porque complicaría el sistema, requiriendo de un mayor esfuerzo al elector. La experiencia de los más de 30 años de andadura de nuestra democracia, la extensión de la corrupción entre cargos electos, la cristalización de las cúpulas y partitocracia que denunciaba Carl Schmitt, el incumplimiento de la prohibición del mandato imperativo por la vía de la llamada “disciplina de partido” ponen en duda la virtualidad de las cautelas perseguidas por el legislador en este punto.

Número de escaños. Nuestro Congreso es el segundo más pequeño, en términos de relación diputado/población de Europa, detrás de Alemania. El informe del Consejo de Estado de 2009 recomendó su ampliación hasta los 400 permitidos por la Constitución para permitir una adecuada representación plural de la sociedad y su heterogénea complejidad. Cosa distinta podríamos decir de los parlamentos autonómicos (el Congreso de los Diputados se compone de 350 diputados para una población de 47 millones, La asamblea de Madrid, por ejemplo, se compone de 120 para una población de 6 millones, una relación casi tres veces mayor)

REPRESENTATIVIDAD

En este sentido, la voluntad de atender a un mayor equilibrio territorial, con el mínimo de 2 escaños por provincia y la distribución del resto de escaños siguiendo el método de mayor resto supone que el sufragio de cada ciudadano no vale lo mismo según donde lo emita. Así en Madrid se repartieron 36 escaños (el 10,28% de los escaños que hay en el Congreso) cuando su población votante, 4539836 representan el 13% del total del censo. La población de Barcelona representa el 11,46% del censo y los escaños que reparten (31) sólo representan el 8,85% de los escaños del Congreso. Del otro lado tenemos, por ejemplo, Álava, cuya población representa el 0,7% del censo y le corresponden 4 escaños (1,14% del total del Congreso), o peor aún, en Soria, una provincia cuyo censo es de 75000 habitantes, se reparten DOS escaños: el PP se llevó uno con 28000 votos y el PSOE el otro con 16000. Según unos cálculos que hice con datos de 2008, en aquellas elecciones hubo 7 provincias infrarrepresentadas (el voto de sus ciudadanos valió menos que la media) y nada menos que ¡¡32!! Sobrerrepresentadas.

PROPORCIONALIDAD


ESCAÑOS
PORCENTAJE
VOTOS
PORCENTAJE
PP
186
53,14%
10 830 693
44,62%
PSOE
110
31,42%
6 973 880
28,73%
CiU
16
4,57%
1 014 263
4,17%
IU
11
3.15%
1 680 810
6,92%
AMAIUR
7
2%
333 628
1,37%
UPyD
5
1,43%
1 140 242
4,69%
PNV
5
1,43%
323 517
1,33%
ERC
3
0,86%
256 393
1,05%
BNG
2
0,57%
183 279
0,75%
CC-NC-PNC
2
0,57%
143 550
0,59%
COMPROMIS
1
0,29%
125 150
0,51%
FAC
1
0,29%
99 173
0,4%
GBAI
1
0,29%
42 411
0,17%
EQUO
0
0%
215 776
0,88%
PACMA
0
0%
101 557
0,41

La relación entre el peso en escaños y peso en votos de los distintos partidos habla por si sola, no hay mucho más que añadir al respecto.



A la vista de los expuesto, demuestran claramente la existencia de notables disfunciones en nuestro sistema electoral que pervierten su funcionalidad toda vez que la España de hoy no está inmersa en la coyuntura socio-política de 1977 y las cautelas con que acertadamente introdujo el legislador un “poderoso corrector del fraccionamiento de las mayorías parlamentarias” (exposición de motivos del RDL 20/1977) en aras de la estabilidad.

Pero además, y enlazando con lo expuesto en la primera entrada a modo de introducción de esta serie de publicaciones temáticas, se observa  como el modelo de democracia actual, proveniente del germen que naciera entre mediados del siglo XIX y principios del XX, parece dar muestras de agotamiento y, de la misma forma que la noción democrática griega, o la decimonónica, es posible que la sociedad esté comenzando a entender superada esta idea de democracia puramente representativa.

Carl Schmitt y Chevalier ya anunciaron como la participación comenzaba a ser algo más que una herramienta, convirtiéndose de facto en una suerte de ideología: el ciudadano, lo que quiere hoy es participar, no quiere permanecer inerte, ejerciendo un rol meramente pasivo, eligiendo listas cerradas cada cuatro años. Se comienzan a adoptar medidas en esta dirección, con enorme apoyo popular, a nivel internacional. Medidas como los presupuestos participativos, la inserción del tercer sector en la vida pública, hasta el punto de ejercer un papel de enorme relevancia en no sólo la procura de servicios y asistencias, sino ejerciendo presión en beneficio de intereses que representan, los mecanismos de participación en el proceso legislativo, incluso el uso de redes sociales, por ejemplo para la reforma de la Constitución en Islandia.

En España, la reforma del artículo 135 de nuestra Ley Superior fue apoyada, según sondeos de varios diarios, de forma mayoritaria, pero de forma mayoritaria (recuerdo un 80% de los encuestados por el diario El Mundo) entendían conveniente hacer uso, aún no siendo obligatorio del referéndum ratificativo del artículo 167.3 y la reforma de la LOREG se ha introducido en el debate cotidiano de la opinión pública.

Los retos que se plantean son, pues, múltiples y de gran entidad. No es lugar aquí para analizar en detalle la llamada crisis de la democracia o los medios de participación, pero queda claro que, tanto por una mayor participación como para la reforma electoral, cualquier medida intentada en la dirección de la renovación democrática deberá partir de una premisa muy sencilla que esbozara en su día el profesor Gª de Enterría: Que los poderes públicos no sean, ni puedan ser superiores a la sociedad, sino únicamente su instrumento.

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